Un quadretto dell’alta amministrazione

Uno tra i principali problemi dell’azione dei decisori politici è garantire (e garantirsi) la rispondenza tra programmi e indirizzi politici e attività amministrativa. In altri ordinamenti questo problema è stato superato stabilendo uno spoil system di notevole estensione, tale che ne risulta garantito al responsabile politico, tramite la nomina di persone di fiducia, il controllo della P.A. Non è così nel sistema italiano, nel quale lo spoil system è stato introdotto in misura molto ridotta, e comunque limitata ad un numero ristretto di posizioni di vertice. L’ipocrita distinzione introdotta dalla c.d. “Bassanini” tra le funzioni di programmazione e controllo e quelle di gestione complica ancor più la situazione.

Da questo stato di cose consegue che il vero potere amministrativo, salve molto rare eccezioni, è in mano agli alti burocrati; e poiché tale potere viene spesso misurato in termini di capacità di spesa, si spiega come e perché sia così difficile mettere mano al complesso di sprechi presente nella contabilità pubblica, specialmente nei capitoli destinati all’acquisto di beni e servizi, nei quali appaiono più diretti il potere e la discrezionalità dei dirigenti.

Quanto sopra condiziona, naturalmente, anche l’efficacia e la coerenza politica dell’attività dei ministri, per i quali l’unica difesa contro questo stato di cose, cioè l’unico modo di esercitare effettivamente il potere loro conferito e per il quale sono responsabili, consiste nel chiamare alle funzioni più delicate del ministero loro affidato, cioè agli uffici di diretta collaborazione (Segreteria, Segreteria Tecnica e Gabinetto) persone che abbiano dimostrate capacità di guida dell’amministrazione, che siano distaccate dalle incrostazioni di potere esistenti, e che godano della loro fiducia sia dal punto di vista personale che dal punto di vista tecnico.

Qualità, esperienza ed affidabilità dei diretti collaboratori, specie di quelli più elevati in grado, sono tanto più importanti in quanto ad essi viene affidata un funzione generale di sorveglianza su tutte le attività del ministero: oltre alla definizione ed alla stesura o al controllo degli atti amministrativi la loro attività è estremamente importante per l’iniziativa legislativa e per l’elaborazione degli schemi definitivi delle leggi e degli atti aventi forza di legge.

Altrettanto importanti del governo “interno” della propria amministrazione sono i rapporti con i colleghi di governo e delle diverse amministrazioni tra di loro. I rapporti politici non vengono – evidentemente – presi in esame in questa sede. Diverso, anche se collegato a quello già fatto, è il discorso relativo ai rapporti tra amministrazioni. Il “peso” di un ministro si ricava dall’estensione delle competenze e dal bilancio di cui dispone. Nella farraginosa legislazione italiana ci sono molti settori limitrofi tra amministrazioni diverse, nei quali si può cercare di acquisire maggiori competenze e di conseguenza maggiori disponibilità di bilancio, sia intervenendo nel procedimento di formazione legislativa, sia mediante l’azione amministrativa. Data la logica suscettibilità delle amministrazioni sull’argomento, si tratta di un’attività da svolgersi con grande cautela; requisito essenziale per il suo successo è che sia gestito da soggetti dotati di esperienza e capacità adeguate, che godano del necessario appoggio del Ministro.

Da quest’ultimo punto di vista, il ministero della salute presenta un grande potenziale di sviluppo, in quanto ha tutti i titoli e tutte le caratteristiche per estendere i confini attuali della sua azione amministrativa in settori ad oggi gestiti in sostanziale esclusiva da altri ministeri, in particolare ambiente, agricoltura e sviluppo economico.

L’attività del ministero della salute è premessa e al tempo stesso fine delle attività del ministero dell’ambiente. Nonostante questo, l’interazione tra le due amministrazioni è limitata al concerto su alcuni (pochi) provvedimenti, laddove vaste competenze dovrebbero essere ripartite in modo più equo, e per taluni tipi di provvedimento titolare dell’iniziativa dovrebbe essere la salute. Questo vale soprattutto per l’autorizzazione all’esercizio di impianti inquinanti, oggi sostanzialmente in mano allo sviluppo economico, che l’ha scippata all’ambiente. Quanto al ministero dell’agricoltura, la cui amministrazione è tradizionalmente aggressiva sul terreno delle attribuzioni di competenza, vale in sostanza lo stesso discorso: basti ricordare l’ampio comparto dei controlli e certificazioni sugli alimenti umani e animali, nel quale oggi la salute svolge – peraltro non direttamente, ma attraverso il NAS – attività di controllo a posteriori. Per quanto poi riguarda lo sviluppo economico, vale innanzi tutto quanto accennato riguardo al ministero dell’ambiente per gli impianti; c’è poi l’importante capitolo dello smaltimento dei rifiuti radioattivi medici, oggi gestito dalle società pubbliche Nucleco e SOGIN, vigilate entrambe dal ministero dello sviluppo economico.

Questa acquisizione di competenze, naturalmente, potrebbe avvenire all’inizio anche tramite l’inserimento di componenti designati dal ministro della salute negli organi deputati a volgere le varie attività di autorizzazione, controllo, eccetera, per poi perfezionarsi attraverso una vera e propria ridefinizione delle competenze.

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